La situació d’inseguritat jurídica
generada després la sentència del Tribunal Constitucional
de 20 de març de 1997 es dilueix en una primera etapa amb la publicació
de la nova Llei del Sòl en el BOE del 14 d’abril de 1998. Una primera
etapa que serà completada en cada comunitat autònoma amb
la corresponen legislació autonòmica. En el cas del País
Valencià, la sentència va ser dictada i publicada quan ja
existia una legislació pròpia innovadora. En aquestes línies
vull assenyalar, partint de la experiència generada per la legislació
valenciana, la L.R.A.U., i dels reptes urbanístics valencians prèvis,
el nou marc d’actuació urbanística establert per la sentència
del Tribunal Constitucional de 1997 i la Nova Llei del Sòl de 1998
i els reptes que planteja la nova situació al País Valencià
en el camp urbanístic.
1. L’experiència de la legislació valenciana abans de la nova Llei del Sòl de 1998: encerts i dèficits.
Com és conegut, el principal aspecte innovador de la legislació valenciana el podriem centrar en la introducció de la figura de l’urbanitzador i dels Programes d’Actuació Integrada com a peces clau d’una nova forma de gestió urbanística molt operativa que radica la seua eficàcia en alliberar els propietaris, normalment menuts propietaris en el cas de la Comunitat Valenciana, del protagonisme en la gestió del procés urbanitzador.
Ara bé, a més a més de l’agilització del procés d’urbanització i el canvi en el procés de formació del preu del sòl, l’urbanisme presenta uns altres reptes. Especialment, el repte de la sostenibilitat, és a dir, aconseguir uns desenvolupaments urbanístics sostenibles i unes ciutats sostenibles dins una dinàmica socio-econòmica en la qual, de manera progressiva, la vivenda ha passat de ser un bé de primera necessitat a ser un bé d’inversió.
A continuació analitzarem aquestes dos grans
qüestions plantejades prèviament a la nova Llei.
1.1. La especulació i la figura de l’Urbanitzador.
Un dels arguments que va justificar al seu dia la reforma de 1990 i el TR de 1992 va ser la forta especulació que es va produir en Espanya els anys 1985-86 i el manament constitucional de impedir la especualció. Especulació que s’ha convertit en un mal crònic de l’activitat urbanística espanyola. Reiteradament denunciada i objectiu principal de l’acció dels principals textes jurídics relacionats amb l’activitat urbanística: la Llei del Sòl de 1956, la Llei del Sòl de 1975 i el TR de 1976, la Constitució Espanyola de 1978, la Llei del Sòl de 1990 i el TR de 1992 i la Llei de Mesures Liberalitzadores 7/97 basada en el Decret 5/96 del mateix nom. Així mateix, la Nova Llei del Sòl de 1998 que pretén amb la liberalització del sòl urbanitzable definit com aquell que no hi ha que protegir i l’extensió de la oferta de sòl abaratir el seu preu.
Tot aquest conjunt de lleis que constitueixen la principal font de dret urbanístic de l’Estat han tingut sempre l’objectiu comú de la lluita contra la especulació per tal d’abaratir el preu del sòl, lluita en la qual, fins l’actualitat, mai s’ha tingut èxit.
El conjunt de lleis que han regit sobre l’activitat urbanística en l’Estat Espanyol entre 1956 i 1997 des de la primera Llei del Sòl fins la sentència del TC, 61/97, optaren per la classificació del sòl i la programació del desenvolupament del sòl urbanitzable com a sistema d’abordar el problema. El Decret de Mesures Liberalitzadores, la Llei 7/97 i la nova Llei del Sòl, 6/98, opten per l’ampliació de l’extensió del sòl urbanitzable com a sistema de baixar preus augmentant l’oferta de sòl segons la llei de mercat de l’oferta i la demanda.
La realitat és que el primer esquema bàsic, exposat de manera molt simplificada en aquestes línies ja que realment va acompanyat d’un gran nombre de mesures complementàries, mai tingué èxit en els seus objectius.
D’altra banda, l’eficàcia de la idea d’ampliar la oferta de sòl urbanitzable està per comprovar. Així, si bé una escassesa de sòl urbanitzable repercuteix en increments del preu, una superabundància d’aquest tipus de sòl no està clar que repercutesca en el seu abaratiment degut a l’irregular comportament del mercat del sòl i la característica de monopoli geogràfic inherent a la pròpia condició del sòl localitzat geogràficament en un lloc determinat i només en eixe.
Aquesta característica fa que no tinga la mateixa condició qualsevol sòl localitzat a qualsevol lloc. Un sòl urbanitzable a 10 o 20 km del centre de València no és substitutiu d’un sòl urbanitzable a 3 km. del centre i, en conseqüència, la repercusió sobre el preu no està clara per què no es compleix una condició bàsica del mercat com és l’equivalència en els bens ofertats.
Però, a més a més, la localització dispersa de la urbanització generada per una oferta extensiva del sòl urbanitzable implica costos associats d’urbanització i de connexió amb la xarxa infrastructural existent majors així com majors despeses en els costos de gestió dels serveis urbans. Una residència allunyada dels centres d’activitat i localitzada de manera dispersa suposa que el transport públic no pot operar eficaçment i implica majors despeses de cost de transport assumides individualment, una major càrrega de la xarxa viària per increment del transport privat i majors deseconomies de congestió repercutides socialment sobre el conjunt de la societat i la despesa pública.
Per contra entenc, com tants, que ha segut una legislació urbanística autonòmica, la Llei Reguladora de l’Activitat Urbanística de la Comunitat Valenciana, vigent des de desembre de 1994 la norma que ha encertat el plantejament contra la especulació en centrar-se en els agents del mercat, l’urbanitzador front al propietari, i no en l’objecte de compra-venda, el sòl. La introducció de la figura de l’Urbanitzador com agent privat encarregat d’urbanizar el sòl contra el pagament, en moneda o en espècie (sòl urbanitzat), per part del propietari permet evitar la pràctica retencionista dels propietaris. Així, la classificació del sòl com a urbà o urbanitzable justifica la utilitat pública de les obres d’urbanització que, en compte de ser executades per l’administració o els propietaris exclusivament, poden ser executades, també, per un tercer agent, l’Urbanitzador, designat mitjançant un sistema semblant al de una concesió que preveu la lliure competència en la presentació de propostes per part de les empreses aspirants a ser designades com a Urbanitzadora. L’Urbanitzador executa l’obra d’urbanització, amb o sense el consentiment del propietari, i cobra el cost del propietari. El propietari, un cop ha pagat el cost de la urbanització, obté solars directament construïbles o vendibles com a tals sense apenes cap esforç de gestió. Sent que el propietari, en general, no és un agent promotor ni immobiliari, inclús prefereix aquest paper per què sense preocupar-se de res pot pagar en sòl i rebre solars. Normalment eixirà guanyant amb el canvi i és un sistema molt més agil que els previstos, fins ara, en la legislació estatal on el pes de la gestió la porta el propietari o l’administració.
Molt possiblement siga aquesta la clau per abordar de manera eficaç el problema de la especulació: la possibilitat de què en sòl urbà o urbanitzable l’administració puga urbanitzar el terreny mitjançant la figura de l’Urbanitzador, amb o sense la participació del propietari en el procés urbanitzador, en base a la declaració d’utilitat pública de la obra urbanitzadora per efecte de la classificació del sòl al planejament urbanístic (en realitat aquesta declaració d’utilitat pública legitima l’expropiació).
L’èxit de la Llei al País Valencià, aprovada per la legislatura socialista i assumida pel Govern popular i els agents socials en general, inclosos els promotors, auguren l’interés i la utilitat d’aquesta nova concepció de la gestió urbanística que cada cop s’evidència més.
Aquesta nova manera d’entendre la gestió urbanística i la formació de ciutat suposa un canvi molt notable en el rol que representen els diferents agents urbans. De fet aquest canvi pot convertir-se en el canvi que realment necessitava el procés de gestió urbanística de manera que, efectivament, la propietat resta condicionada a la seua funció social i deixa de ser un impediment als processos de desenvolupament urbà i del desenvolupament econòmic que suposa eixe desenvolupament urbà.
Amb l’aparició de l’agent urbanitzador s’obri un nou mercat: el mercat de la urbanització del sòl al qual poden accedir els urbanitzadors. A més a més, d’aquesta manera, l’urbanitzador sap que pot desenvolupar la seua activitat en qualsevol sòl urbanitzable, siga o no propietari, i aquesta possibilitat dona la seguretat als urbanitzadors de que poden plantejar les seues propostes amb independència de possibles actituts monopolístiques dels propietaris. El sòl urbanitzable passa a ser el que realment es pretén, aquell sòl que efectivament es pot urbanitzar d’una manera àgil i operativa però sempre en funció, clar està, de la demanda del mercat definida mitjançant les propostes urbanitzadores dels urbanitzadors.
Cal afegir però que dins el marc d’aquest encert de la legislació valenciana, la LRAU necessita un procés de sistematització en la seua redacció i en els processos administratius deixant de banda el marc estatal que al seu moment va servir de referència (el TR de 1992) i hui és inconstitucional en gran part. La manera més clara de sistematitzar la Llei és revisar-la, però igualment es pot aconseguir aquest objectiu via els Reglaments previstos (Reglament Tècnic de Planejament i Instruccions de Planejament de l’art. 13, Reglament per a la ordenació urbanística de l’art. 14 i D.A. octava) especialment important, en primer lloc, per tal de clarificar aspectes de gestió que es presten a interpretació i redactar d’una manera més clara, concisa i sistematitzada els procediments associats a la gestió (Reglament de Gestió) i per clarificar de manera més detallada el contingut del planejament urbanístic (Reglament de Planejament).
També algún aspecte concret de la
LRAU hauria de ser revisat. Particularment crec que els terminis d’exposició
pública dels PAIs resulten excesivament curts per a facilitar un
sistema real de designació d’Urbanitzador en lliure competència
i considere convenient allargar aquest terminis per tal que l’exercici
de la lliure competència puga ser realment efectiu.
1.2. El repte de la sostenibilitat del desenvolupament urbanístic i de la ciutat produïda.
El segon a assenyalar entre els reptes de l’urbanisme, en general, i a València en particular és el repte de la sostenibilitat ambiental.
Encara que la idea de protecció del medi ambient ha estat present en la legislació urbanística des de la reforma de la Llei de 1975, la realitat és que la visió ambiental es plantejava més com un capítol adicional de l’anàlisi i diagnòstic amb repercusions mínimes tant en la ordenació del sòl no urbanitzable com en la ordenació del sòl urbà que com una visió integrada on urbanisme i ambient es fondeixen en una única realitat.
Només excepcionalment els Plans han abordat amb rigor les questions mediambientals. Generalment els Plans de les dècades dels 80 i els 90 s’han centrat en aspectes urbanístics propis del que ha segut la pràctica normal des del camp de l’arquitectura: el disseny dels espais urbans i el compliment de la legislació urbanística centrada també en aspectes relatius a eixe disseny (estàndars, paràmetres, documentació, ...) i en aspectes relatius a la gestió i la justa equidistribució de càrreges i beneficis.
Però la realitat ha fet que les reivindicacions ambientalistes del Maig del 68 hagen passat de ser una visió de denúncia de la societat i un plantejament d’una societat alternativa amb un caràcter més o menys romàntic de la visió del medi ambient a ser cada dia més una qüestió de supervivència de la nostra societat. No es pot seguir malbaratant uns recursos naturals limitats i és precís preveure mecanismes per tal de garantir el manteniment de determinats recursos en forma de Capital Natural i permetre consumir únicament l’interés d’eixe Capital, es a dir, la quantitat de recurs autogenerat pels ecosistemes de manera cíclica.
Crec que, de la mateixa manera que existeix un Banc Central dipositari de les reserves monetàries que garanteix, o almenys té eixe objectiu, l’estabilitat monetària i els equilibris macroeconòmics per tal de no gastar més de la riquesa produïda, hauria d’existir una mena de Banc de Capital Natural que garantesca la conservació del Capital Natural del territori i no permeta consumir més que l’interés generat per eixe Capital sustraent del lliure mercat la comercialització del propi Capital.
Encara que no expresat en aquests termes, ésta és la tendència real que s’està produint i, curiosament, la nova Llei del Sòl amb la seua fixació en expandir el sòl urbanitzable ampliant així el mercat del sòl, sustrau d’eixe mercat el sòl protegit. El sòl no urbanitzable passa a ser la segona categoria del sòl i el sòl urbanitzable passa a ser una mena de rebuig general. Tenim així, el sòl urbà ja urbanitzat, el sòl no urbanitzable que s’ha de detraure del procés urbanitzador i la resta que és el sòl urbanitzable.
Sense buscar-ho (no hi ha cap referència al respecte en l’exposició de motius de la Llei) es planteja com a criteri operatiu la protecció cada vegada més rigorosa i objectiva dels elements territorials amb característica de recurs natural que és necessari preservar per al manteniment de la pròpia societat i de les generacions futures assumint la seua explotació sense generar esgotament del recurs.
Sota aquest punt de vista, les nocions de capacitat, vulnerabilitat i aptitud del territori al desenvolupament urbanístic deuen deixar de ser la base per a una anàlisis orientativa i convertir-se en la base per a una anàlisis rigorosa i objectiva dels diferents recursos naturals existents i la seua protecció distingint les situacions de desenvolupament urbà compatible amb un desenvolupament sostenible de les situacions de incompatibilitat entre desenvolupament urbano-econòmic i sostenibilitat del desenvolupament.
Els instruments tècnics actualment disponibles, especialment els Sistemes d’Informació Geogràfica (SIG) permeten ja de fet formes de gestió territorial impensables fins fa molt poc de temps i un rigorós seguiment dels recursos i de la seua gestió territorial mitjançant el planejament realitzat sobre la base d’inventaris cartogràfics disponibles per a la seua utilització tant per les entitats autonómiques competents en l’aprovació definitiva dels Plans com per tota la societat en general.
Amb la informació sobre capacitat, vulnerabilitat i aptitud territorial al desenvolupament urbanístic actualment existent en el Sistema d’Informació Territorial de la Conselleria d’Obres Públiques, Urbanisme i Transports de la Generalitat Valenciana i disponible practicament des de novembre de 1996, utilitzada per a realitzar un estudi, lamentablement paralitzat en l’actualitat, sobre la sostenibilitat del desenvolupament urbanístic en el País Valencià és possible establir una primera aproximació amb caràcter eficaç i operatiu d’un sistema d’avaluació d’eixa sostenibilitat del desenvolupament urbanístic del sòl no urbanitzat, i en alguns casos inclús també de l’urbanitzat, a una escala 1:50.000. Les variables hui disponibles sòn: pendents, accesibilitat als recursos hídrics, risc d’inundabilitat, riscos geològics (variables de capacitat) i capacitat agrològica del sòl, vulnerabilitat dels recursos hídrics, vegetació, espais d’interés (vulnerabilitat).
La metodologia d’anàlisis corresponen és un producte propi ja presentat en públic en setembre de 1996 i va ser desenvolupada en el marc del Conveni d’Assessorament firmat a l’efecte entre la Generalitat Valenciana i el Dpt d’Urbanisme de la Universitat Politècnica de València entre els anys 1992 i 1996.
Això significa també que s’hauria d’incorporar al contingut del planejament urbanístic previst en la legislació amb caràcter obligatori aquesta anàlisis de capacitat, vulnerabilitat i aptitud del territori als usos urbanístics sobre la base de la informació disponible.
Ara bé, la qüestió ambiental no afecta tan sols al model d’ocupació urbana del sòl rural sino també al disseny dels espais urbans ja construïts o previstos de construir. L’espai urbà no pot reduir-se a una combinació d’elements petreos de diferent color, textura i combinació volumètrica. L’espai urbà no pot ser un reduccionisme arquitectònic per al lluiment d’”egos” personals. L’espai urbà deu estar penetrat d’elements biològics, vegetació i fauna, en una realitat fractal. El reduccionisme arquitectònic de la realitat urbana deshumanitza l’ambient urbà en renunciar als efectes de valoració ambiental que tant la vegetació com la fauna generen sobre l’entorn. Ben bé a nivell físic per les repercusions de la vegetació sobre el clima urbà i la contaminació atmosfèrica com també a nivell paisagístic per la percepció visual que generen sobre la població.
El contingut del Pla Urbà no pot ser únicament
un seguit de condicions arquitectòniques sino que deu plantejarse
un disseny ambiental urbà, que incorpora l’anàlisi de composició
fractal entre corredors verds, urbanització i edificació,
front a un disseny urbà que la tradició professional identifica,
exclusivament, com disseny de morfologia i composició volumètrica
urbana del continu espai públic-edificació entés com
espai urbanitzat amb elements inerts on la massa viva, si existeix, no
passa de tindre una funció d’excepció decorativa.
2 . El
model de l’Estat segons la Sentència 61/97 del Tribunal Constitucional
de 20 de març de 1997.
En el BOE de 25 d’abril de 1997 es publica la sentència del Tribunal Constitucional dictada en 20 de març de 1997 sobre els recursos anticonstitucionalitat presentats pel Parlament de Navarra, la Diputació Regional de Cantabria, la Generalitat de Catalunya, la Diputació General d’Aragó, la Junta de Castella i Lleó i el Govern de Canaries contra la Llei 8/90 sobre la Reforma del Règim Urbanístic i Valoracions del Sòl i del Consell de Govern de la C.A. de les Illes Balears, la Diputació General d’Aragó i la Generalitat de Catalunya contra el Text Refós de la Llei sobre Règim del Sòl i Ordenació Urbana aprovat per RDL 1/92.
Aquesta sentència, ja de tots coneguda, ha posat de nou sobre la taula de discusió la organització de la pràctica urbanística i el paper de l’administració en les tres instàncies estatal, autonòmica i municipal.
Recordem que la visió actual de la pràctica urbanística té el seu origen més pròxim en la Llei del Sòl de 1956 que implementa el principi de la funció social de la propietat. Principi que s’instrumentalitza mitjançant la classificació del sól i del Plà Urbanístic que concreta el contingut de la propietat del sòl.
Aquesta Llei es modifica amb la primera reforma de la Llei del Sòl de 1975 que dona lloc al Text Refòs de 1976, text que manté els principis inspiradors de la Llei de 1956. En 1978 s’aprova la Constitució Espanyola democràtica que assumeix també el principi de la funció social de la propietat (Art. 33), elevat així al màxim nivell jeràrquic com a font de dret, i estableix el manament de impedir la especulació del sòl i la participació de la comunitat en les plusvàlues generades per l’acció urbanística de les entitats públiques (Art. 47). Així mateix la Constitució genera l’Estat de les Autonomies que poden disposar de competències en matèria d’urbanisme i ordenació del territori, matèries hui en dia transpassades ja a totes del Comunitats Autònomes amb caràcter competencial exclusiu definits segons el propi Estatut de cadascuna d’elles.
Després de l’extraordinari increment en el preu de sòl i la vivenda produits els anys 85 i 86 quan eixos preus arriben a quadruplicar-se en algunes ciutats com Madrid, es planteja una nova reforma de la Llei del Sòl ja dins el marc de la nova Constitució. Aquesta nova reforma es concreta en la Llei 8/90 i dona lloc al Text Refós 1/92, ambdos afectats per la dràstica sentència del Tribunal Constitucional que invalida total o parcialment 68 articles, 3 Disposicions Adicionals i 5 Disposicions Transitòries dels declarats en la mateixa llei amb caràcter bàsic o plè, tot el dret supletòri integrat total o parcialment per 199 articles, 1 Disposició Adicional i 4 Disposicions Transitòries i, finalment, la part més sustancial de la Disposició Derogatòria. Tot això d’un total de 310 articles, 8 Disposicions Adicionals, 8 Disposicions Transitòries, 1 Disposició Derogatòria i 1 Disposició Final. La sentència deixa de nou vigents el Text Refòs de 1976 i els seus reglaments de manera íntegra excepte en aquells pocs aspectes modificats pels articles encara vigents del TR de 1992.
La importància de la sentència és inquestionable i suposa, de fet, fixar el marc expresat en la voluntad constitucional on de manera clara es facilita la transferència administrativa en matèria d’urbanisme i ordenació del territori a les Cominitats Autònomes.
De fet, la Constitució Espanyola de 1978 planteja una idea descentralitzadora de l’Estat sobre la base de les Autonomies i, tot seguint una tendència ja històrica, descentralitza l’administració de l’urbanisme. Recordem que, en anteriors èpoques, l’activitat urbanística estava inicialment centralitzada passant progressivament a ser competència municipal.
Amb la implementació de l’Estat de les Autonomies, l’urbanisme i la ordenació del territori passen a ser competència autonòmica i la sentència concreta aquesta matèria com la relativa a planejament urbanístic, gestió urbanística i el control d’ambdos. Això significa en la pràctica que la elaboració del Planejament i les formes de gestió urbanística poden ser diferents en cada Comunitat Aunònoma en funció de la pròpia legislació. Aquest plantejament generarà, està passant ja, heterogènies formes d’activitat urbanística (planificació i gestió). I així deu ser per què la forma d’ocupar el territori no és la mateixa en Galicia que en València, en Astúries que en Catalunya, en Navarra que en Andalucia i és lògic que les formes de gestionar la producció de ciutat varie d’uns llocs a uns altres.
Evidentment això va a produir una variabilitat sobre la legislació urbanística aplicable en cada Comunitat Autònoma i va a trencar la uniformitat existent, en general, fins la pròpia promulgació de la sentència. Així és, però la uniformitat no és un valor en sí mateix. Inclús, a nivell de disseny urbanístic, la uniformitat per totes les ciutats més bé és negativa. I la diversitat implica també diferents formes de crear i gestionar la ciutat.
La Llei 8/90 i el TR 1/92 han segut, de fet, un intent de l’Estat de mantenir o recuperar una posició centralista preeminent respecte de les Autonomies assumint inclús la facultat d’establir la classificació de les matèries objecte de legislació pel seu caràcter d’aplicació plena, bàsica o supletòria amb la qual cosa defineix la distribució de competències entre Estat i Autonomies interpretant directament la Constitució. La formulació d’aquesta legislació hi ha que interpretar-les com un intent per part de l’Estat d’assumir competències que no le corresponen i de mantenir un paper de director paternalista de la iniciativa autonòmica en l’exercici de les seues comptències. Intent que va deixar una situació jurídica prou complexa ja que s’ha estat operant, entre 1990 i 1997, amb una legislació declarada en gran part anticonstitucional per la sentència del TC.
La sentència significa de fet una declaració de “majoria d’edat” per a les autonomies en l’exercici de les seues competències fixades als propis Estatuts.
Així, fins eixe moment “mamà” Estat s’alçava més prompte i posava el desdejuny a la taula. Quan les “filles” Autonomies s’alçaven més tard, es trovaven la taula parà i generalment es dedicaven a renegar del menjar: això no m’agrade, allò està massa dolç, allò massa salat, ... I “mamà” Estat els hi recriminava i tractava de convencer-les que el que havia fet era el millor per a elles, que eren unes desagraïdes de l’esfort que havia fet i que n’hi havia el que hi ha i, en qualsevol càs, se ho havien de menjar. Però el Jutge Constitucional li ha dit a “mamà” Estat que les seues filles ja són grans. Que no es qui per a ficar-li el desdejuny a la taula. I que si les seues filles volen desdejunar, ja es buscaran la vida i es faran el seu desdejuny. I ara la mare ja no els hi posa cap desdejuny.
La sentència implica la consolidació de la forma d’Estat generada per la Constitució Democràtica del 78, forma d’Estat que pot ser encara no havia segut socialitzada i assumida. En aquesta dinàmica l’urbanisme va jugar únicament el pape d’excusa. Va jugar el paper de “conill d’indies” en l’experiment de fixar unilateralment i sense cap tipus de consens, pel partit governant alhora, el model d’Estat derivat de la Constitució. Les autonomies, en assumir les competències exclusives en matèria de urbanisme i ordenació del territori deuen ser conscientes en avant que en cap moment, com fins ara, l’Estat establirà en forma de normativa indicacions o orientacions sobre el planejament ni la gestió urbanística i deuen ser conscientes de la pròpia responsabilitat en el plantejament i resolució de les problemàtiques urbanístiques i territorials sobre la base de les propies competències. Estem davant una nova dinàmica d’anàlisi-diagnòstic-regulació on l’intercanvi d’experiències entre Autonomies serà la base del coneixement per abordar els problemes amb eficàcia.
Paradoxalment, una actitud prepotent amb una concepció de poder legislatiu estatal uniformitzador i omnipresent, subsidiari del poder legislatiu autonòmic ha tingut com a conseqüència una febril, apresurada i heterogènia dinàmica legislativa autonòmica per tal d’omplir el buit legal generat per la Sentència allà on s’ha estat actuant amb el dret supletòri de la Llei del 90 i el Text Refòs del 92.
Ara bé, aquesta situació posa d’actualitat una altra qüestió com és la forma òptima d’abordar els problemes urbanístics dins la dialèctica homogeneitat-heterogeneitat o centralització-descentralització. Aquest dilema no es planteja tan sols a nivell de l’Estat Espanyol sino que també es produeix a nivell de la Unió Europea on la gran diversitat i heterogeneitat existent en la regulació de la pràctica urbanística als diferents Estats membres genera, o pot generar, impediments administratius a la lliure circulació d’empreses i a la seua implantació en el territori europeu per dificultats en els procediments administratius per a la construcció de nova obra d’edificació.
La qüestió és important i el repte és trobar algún punt d’equilibri entre aquells aspectes de l’activitat urbanística que tinguen un caràcter general i faciliten els procesos administratius associats a la construcció de nova edificació, siga on siga la seua localització regional o nacional, i aquells altres que permetan mantindre la personalitat local, regional o nacional en la forma d’entendre els processos de producció de ciutat i de generació de la seua morfologia.
Sembla lògic pensar que, d’una banda, la gestió administrativa de l’urbanisme deu correspondre a l’administració amb capacitat tècnica més pròxima al ciutadà (principi de subsidiareitat), és a dir l’administració autonòmica i l’administració local en el cas de l’Estat Espanyol. I que, d’altra banda, deuen existir uns elements de gestió administrativa comuns no tan sols dins l’Estat Espanyol sino inclús, o sobre tot, a nivell de la Unió Europea que faciliten una terminologia comuna i el significat de la terminologia de determinats elements claus comuns (la llicència d’obra, el Plà Urbà, l’informe urbanístic, obra urbanitzadora, ... ). Això facilitaria la comprensió generalitzada dels elements bàsics en els processos urbanístics de gestió administrativa locals i regionals de manera compatible amb el contingut divers dels instruments de planejament i dels sistemes de gestió. Aquests elements comuns existeixen de fet encara que molt sovint s’utilitza terminologia diversa i els continguts poden ser similars però no iguals.
Igualment, existeix un repte comú com és
el de la sostenibilitat del desenvolupament urbanístic i de les
nostres ciutats. Ja hem parlat anteriorment d’aquest tema però convé
recordar ací que estem parlant d’una qüestió que afecta
no sols a València sino també a tot l’urbanisme de l’estat
i d’Europa. És per això que la nova Llei del Sòl de
1998 ha estat una nova ocasió perduda per abordar el problema i
plantejar bases objectives de solució dins l’àmbit de les
seues competències.
3. Els nous reptes de l’urbanisme valencià davant la Nova Llei del Sòl de 1998.
En aquesta situació entra en joc la Nova Llei del Sòl estatal. Un projecte de llei que ara fa un any, en març del 97, estava ja ultimat i presentat per al seu debat a les Corts. I és en aquest punt quan es va fer pública la sentència 61/97: el 25 de març de 1997. És per això que les modificacions al text ja presentat per tal d’adaptar-ho a la contundent sentència i al consens amb diferents forces polítiques, entre les quals destaca la intervenció de Convergència i Unió convertit en garant de la esència de l’Estat de les Autonomies i del propi Partit Popular valencià governant la Generalitat Valenciana per salvaguardar la figura de l’Urbanitzador, es van realitzar al llarg del procés de tramitació parlamentaria.
Del text final definitivament aprovat es deriven
un seguit de conclusions entorn a tres eixos: la consolidació del
modèl d’Estat Autonòmic vint anys després de ser aprovada
la Constitució, la nova filosofia liberal en matèria de règim
de propietat i valoracions i les conseqüències sobre la situació
en el País Valencià.
3.1. La consolidació del modèl d’Estat Autonòmic.
En primer lloc aquesta llei suposa la consolidació de l’Estat de les Autonomies com no va ser capaç de fer el legislador de l’any 90 que va basar la seua actitud en el “ordeno y mando” i si no t’agrada ... a tribunals.
Com a conseqüència de la sentència 61/97, hi que entendre ben clar que l’Estat regula unes matèries, concretament les condicions bàsiques del dret de propietat, expropiació forçosa, valoracions a efectes d’expropiació, responsabilitat de les Administracions públiques i el procediment administratiu comú, i no pot regular, ni tocar, aquelles matèries competència exclusiva autonòmica, particularment la legislació urbanística i d’ordenació del territori. I a l’inrevés, l’Autonomia no pot regular, ni tocar, aquelles matèries de competència plena estatal. Estat i Autonomies regulen matèries diferentes (encara que l’Autonomia pot complementar legislació bàsica) i, com a conseqüència, no pot existir contradicció entre ambdues, per què en cas que així fora alguna d’elles seria inconstitucional. Aquesta clara conclusió significa un important canvi en la manera d’entendre com juguen entre sí la regulació autonòmica i estatal. I significa també un canvi radical en la manera d’entendre la regulació urbanística i del règim de propietat que tradicionalment a l’Estat Espanyol, des de 1956, s’ha donat d’una manera global i totalment barrejada.
Així, la llei estatal regula unes questions i la llei urbanística autonòmica unes altres. Això fa que, per exemple, en València vagen a coexistir a partir d’ara dues classificacions amb la mateixa terminologia però amb continguts i significats diferents: la classificació en sòl urbà, urbanitzable i no urbanitzable estatal als efectes del règim bàsic de la propietat i de valoracions en processos d’expropiació i la classificació amb els mateixos noms de urbà, urbanitzable i no urbanitzable autonòmica als efectes de l’aplicació de la legislació urbanística valenciana. Els efectes d’una i altra classificació són diferents, les definicions també i els àmbits geogràfics d’una i altra, en la major part dels cassos coincidiran, però no necessàriament. Igualment cabria pensar en una classificació urbanística que utilitze uns altres noms o, simplement, en l’extrem, la inexistència d’una classificació urbanística sempre definida, en tot cas, per la legislació autonòmica. Però, si el tema és clar, no és menys clar que utilitzar una mateixa terminologia per coses diferents serà origen de confusions i malentesos, especialment per a la població general no especialista. I a més a més difícil d’explicar com un mateix terme significa legalment dues coses diferents segons per a què s’utilitze.
Aleshores, la legislació estatal i la legislació
autonòmica estan en una relació d’igual a igual. Una regula
uns temes i l’altra uns altres.
3.2 La nova filosofia liberal en matèria de règim de propietat i valoracions.
Respecte de l’esquema bàsic operatiu de l’actuació urbanística i l’assignació de papers entre els diferents nivells de l’administració, la iniciativa privada i la propietat, la nova Llei manté l’estructura bàsica reguladora del dret de propietat existent fins ara a l’Estat. Així, les facultats urbanístiques “... s’exerciràn dins els límits i en compliment dels deures establerts en les lleis (especialment les urbanístiques s’ha d’entendre) o, en virtud d’elles, pel planejament conforme a la classificació urbanística dels predis” (Art. 2.1). En conseqüència, la propietat del sòl resta condicionada a la seua funció social (Constitució Espanyola) que es concreta segons allò especificat en la legislació estatal (la pròpia nova llei del sòl), la legislació urbanística (autonòmica que regula el contingut i procediments administratius de tramitació del planejament i la gestió urbanística o execució del planejament) i el planejament.
El planejament significa la declaració d’utilitat pública dels espais d’ús i domini públics (art. 33 de la nova llei, art. 132 del TR92) a efectes d’expropiació.
El règim de la propietat continua basant-se en la classificació del sòl en urbà, urbanitzable i no urbanitzable. Els propietaris d’un o altre tipus de sòl tenen diferent règim de propietat, diferents drets i deures.
Respectant aquest esquema bàsic vigent en l’Estat Espanyol des de l’any 1956 i desenvolupat fonamentalment a partir de 1975 amb la primera reforma de la Llei del Sòl, la nova llei canvia la filosofia base per abordar el problema dels preus del sòl: fixa com a ideal considerar tot el sòl urbanitzable excepte aquell que tinga que protegir-se per qualsevol raó justificada i fixa com a ideal de preu just del sòl el valor de mercat.
El primer punt s’argumenta sobre la base de les teoríes clàssiques del mercat: el preu excessiu es produeix per escassesa del ben oferta i, en conseqüència, augmentant la oferta baixarà el preu. Aquest argument és molt discutible per què és ben conegut el caràcter monopolístic del sòl com també discutible és la producció de la ciutat dispersa que dispara el cost de manteniment dels serveis derivats que són, en general, propis de l’administració municipal. No m’extendré sobre aquest tema del qual ja han parlat molts autors.
No crec que eixe model urbanitzador basat en la dispersió siga ni el més eficaç econòmicament (la urbanització dispersa augmenta notablement els costos de conexió i de manteniment de les infraestructures urbanes) ni socialment (la vivenda barata dispersa i allunyada genera costos socials de transport, de seguretat, de serveis, ... que a la fi acaben repercutint sobre els veïns). Aquest model dispers és un model contradictori amb la sostenibilitat ambiental que exigeix proximitat, justament el contrari.
Però, aquest objectiu de la nova filosofia liberalitzadora que inspira la llei queda mediatitzat pel planejament en la pròpia definició del sòl urbanitzable i no urbanitzable quan diu que podrà considerar com a no urbanitzables aquells sòls “inadequats” per al procés urbanitzador, per la qual cosa serà efectivament el planejament municipal qui a la fi determine l’abast de la mesura. És a dir, les coses queden realment tal i com estan i només la nova llei actuarà en tant que principi orientador que de fet seguiràn aquells municipis amb governs municipals que combreguen amb ells. En realitat, per exigències de la sentència del TC, la definició de cada tipus de sòl es realitza d’una manera ampla tractant de reflexar més una realitat física i estratègica a la qual es pot associar un règim de propietat (sòl urbà ja consolidat, sòl que es pot urbanitzar i sòl que no es pot urbanitzar) que a una definició exhaustiva i detallada, urbanística, que deixa a la legislació autonòmica i al planejament.
L’altra idea, la de assignar el “valor de mercat”
en la valoració del sòl també és discutible
però és més sòlida quant al plantejament. Dos
són els arguments bàsics al respecte. D’una part la jurisprudència
eixida dels Tribunals d’Expropiació la qual, en general, sòl
fixar com a justipreus els valors de mercat. D’altra, la idea de justícia
de que com a indemnització del ben expropiat es pague una quantitat
de manera que l’expropiat puga comprar, en el mercat clar està,
un ben de característiques equivalents. Ara bé, la llei estableix
com a valor en sòl urbà o urbanitzable amb condicions urbanístiques
definides el valor de les ponencies catastrals o l’obtingut pel mètode
residual com aproximacions als valors de mercat. Però clar, en l’actualitat
els valors, a efectes d’expropiació, obtinguts d’aquesta manera
poden ser molt alts. El cas és que els valors de les ponencies catastrals
en sòl urbà i urbanitzable amb condicions urbanístiques
definides resulta, amb aquesta llei i en l’actualitat, totalment prohibitius
a efectes d’expropiació.
3.3 Les conseqüències sobre la situació en el País Valencià.
Amb la llei estatal en la mà res impedeix un sistema de gestió (d’obtenció de sòl urbanitzat públic) basat en la expropiació. Això sí, serà la legislació urbanística (autonòmica) la que definesca i regule el procés. I tampoc res no impedeix que la legislació urbanística (autonòmica) establesca que el procés urbanitzador assumit per la Administració siga executat, per a la Administració, mitjançant un tercer agent, l’urbanitzador. Introduim així un primer punt important a considerar, la figura de l’urbanitzador.
L’article 4.3. tracta de refrendar la possibilitat de la figura de l’urbanitzador, encara que la redacció es presta a interpretació al no quedar clarament definits, de manera inequívoca, els conceptes de “acció urbanística”, “direcció del procés”, “iniciativa dels propietaris”, “actuació pública”, ... que s’utilitzen. Expresen a la fi un conjunt de principis generals.
Però d’altra banda, totes estes questions són questions de gestió urbanística (sistemes d’execució del planejament). No correspón a l’Estat regular-les. I després la sentència del TC no se li pot exigir a la legislació estatal que regule allò que no pot regular. Només li podem exigir, des del punt de vista dels interessos valencians, que no tinga una redacció contradictòria amb la LRAU. Per què, en eixe cas, excepte nova situació de inconstitucionalitat, la llei estatal prima sobre la autonòmica ja que només pot regular aspectes de competència estatal plena o bàsica.
A la fi, la legislació estatal només estableix un règim de propietat en funció de la classificació del sòl, com ja existia, i els propietaris del sòl urbanitzable tenen dret a promoure “la transformació” del sòl rural en sòl urbanitzat. Estos drets però no són contradictoris amb la possibilitat de gestió pública (directa o indirecta) de la urbanització del sòl. A més, en sòl urbanitzable, entre els deures dels propietaris figura el de “costejar o executar la urbanització del sector o àmbit corresponent” (Art. 18.6.) i l’article 12 estableix l’exercici dels drets i deures dels propietaris conforme a la legislació urbanística (autonòmica).
Altra cosa és que siga necessària una revisió de la legislació valenciana per tal d’adaptar-la a la nova llei i eliminar, aclarir o introduir conceptes per tal d’evitar ambiguetats o dobles interpretacions que poden ser causa, a la fi, d’inseguretat jurídica.
La necessitat d’aquesta revisió quasi és obligada davant el model d’Estat establert amb la sentència del TC. Així, lógicament, cada canvi del marc legislatiu estatal implica canvis en cascada de la legislació autonòmica per ajustar-se a la nova situació generada (canvis terminològics, referències a la legislació estatal, terminologies utilitzades en sentit diversos que es presten a confusió, ...).
Encara que l’entramat de competències en tres nivells resulte més complex que en la situació de dos nivells, és una exigència coherent i lògica amb l’existència de les Autonomies i hui disposem, si més no, de dues peces clau i fixes d’aquest entramat com són la Constitució i la sentència del TC i una nova tercera peça, la nova llei, que esperem servesca per a estabilitzar la situació jurídica durant un període de temps raonable després la lamentable malifeta generada per la anticonstitucional llei 8/90 que ha tingut com a efecte, entre altres, retrasar en 8 anys el desenvolupament normal de la Constitució Espanyola.
La opinió manifestada en les Jornades sobre la Nova Llei del Sòl realitzades entre els dies 22, 23 i 24 d’abril en l’Escola d’Enginyers de Camins de la Universitat Politècnica de València amb l’assistència de uns 200 professionals d’arreu la Comunitat i amb la participació dels redactors de la Llei i la Generalitat Valenciana va ser unànim en aquest punt. De fet altres Comunitats Autònomes estan incorporant la mateixa figura o figures equivalents en la pròpia legislació autonòmica.
Un altre més delicat que afecta la legislació valenciana és la questió de les valoracions a efecte d’expropiació, de competència estatal. Així, si tenim en compte la Disposició Transitòria Cinquena, aquesta nova forma de valoració afectarà tots el PAIs on encara no estiguen fixades les valoracions. La conseqüència directa és la revisió de la rendibilitat de les operacions i la valoració conforme a les noves regles.
Particularment interesant és el tema de la valoració en el sòl urbanitzable, ponència catastral o mètode residual en el urbanitzable que té fixades les condicions per al seu desenvolupament i valor del no urbanitzable en el que no té fixades les condicions per al seu desenvolupament, i la seua aplicació al cas valencià tal i com va quedar de manifest en aquestes Jornades. El primer tipus de sòl urbanitzable és assimilable a l’urbanitzable ordenat detalladament de la legislació valenciana. Aleshores, en aquest cas, el valor del sòl a efectes d’expropiació serà el que resulte del mètode residual com a mètode alternatiu del valor segons les ponències catastrals si aquestes no existeixen.
L’altre tipus de sòl urbanitzable és assimilable a l’urbanitzable sense ordenació detallada de la legislació valenciana. Aquest tipus de sòl, com l’altre, es desenvolupa mitjançant el corresponen Programa d’Actuació Integrada (PAI) acompanyat d’un Plà Parcial que ordena urbanísticament la zona. En aquest cas entenc que la valoració a efectes de expropiació es correspon amb la del sòl no urbanitzable (antic valor inicial) i no el valor del mètode residual encara que un Plà Parcial acompanye el PAI. Si no s’entén així arribarien a l’absurda conclusió que un PAI que desenvolupe una urbanització a un lloc totalment allunyat del nucli urbà tindria una valoració de ponència catastral o mètode residual només per efecte del procediment administratiu, en contra de la pròpia filosofia de la llei estatal que busca el preu de mercat.
En les Jornades ja esmentades, D. José Maria Selva, Vicepresident de la Comissió Territorial de Urbanisme, va exposar de manera molt detallada i concreta la postura oficial de la Generalitat Valenciana davant la nova llei que podem resumir en la defensa de la compatibilitat de ambdues lleis, estatal i valenciana, i la necessitat d’ajustar, possiblement via reglaments, els aspectes que es presten a confusió o interpretacions diverses.
En les Jornades va quedar clar que la legislació urbanística aplicable és la nova llei del Sòl, la legislació urbanística autonòmica, el conjunt d’articles del Text Refòs de 1992 encara vigents, el planejament vigent en cada municipi i, amb caràcter supletori, el Text Refòs de 1976 i els seus Reglaments.
Malhauradament, el màxim responsable urbanístic de la Comunitat Valenciana, Fernando Modrego, va ser absent en les Jornades encara que estava prevista la seua presència (li va sorgir un viatge amb el President). A mí particularment m’haguera agradat que el màxim responsable del poder valencià urbanístic haguera acompanyat, en València, els màxims responsables del “poder” urbanístic estatal, Fernando Nasarre, Director General de la Vivienda, la Arquitectura y el Urbanismo, i Rodolfo Segura, Subdirector General de Urbanismo, per tal d’explicar a la sala directament l’actitud i iniciatives previstes davant la nova situació de coexistència de lleis estatal i autonòmica en plànol d’igualtat.
Encara més, el projecte de la nova llei era conegut des de fa un any. Inclús va ser publicat i, en un any, la Generalitat ha tingut temps més que suficient per tal de conéixer el projecte i la llei i prendre iniciatives per tal d’avançar-se als possibles confusionismes que es pugueren derivar de la nova situació legal. Però no, la impresió és que els màxims responsables polítics es desdejunen amb la nova llei en el moment de publicar-se en el BOE. Independentment el color polític del Govern de la Generalitat Valenciana, la seua obligació professional era estar preparats per a una situació ja esperada per tots els urbanistes valencians. No ha estat aixina. El “laissez faire” mal entés ha segut la norma i, de moment, el nou marc jurídic en l’àmbit valencià queda lliurat a les interpretacions jurídiques dels agents intervinents en cada cas. València no es mereix aquesta situació d’inseguretat jurídica que podia haver estat evitada en bona part. Sembla com si el liberalisme ideològic s’haja transformat en la pràctica en l’abandonament de les responsabilitats de l’administració com a entitat gestora de la pràctica urbanística. A hores d’ara podien estar ja preparades i a punt les iniciatives normatives que resolguen els possibles malentesos. Supose que entre les prioritats de govern de Zaplana i Modrego, el desenvolupament de Terra Mítica, un negoci promogut des de l’estat autonòmic en els seus pobles adoptius de Benidorm i Finestrat per un govern liberal que té com a bandera la privatització de l’activitat econòmica estatal (qui ho entenga que me ho explique), està en primer lloc i la seguretat jurídica de la pràctica urbanística valenciana, matèria de competència exclusiva autonòmica, queda relegada en un segon o tercer ordre d’importància.
Així les coses, la sort de l’activitat urbanística
valenciana queda lliurada a l’esforç personal dels professionals
per aclarir-se en aquesta selva, a les sentències que progresivament
escrigan els jutges i ... a les promeses.